关注｜谨防电力市场监管的“缺”和“滥”
我国电力体制改革层层深入，不断催生新型市场主体，市场交易特点日新月异，政府监管在市场中的角色随着改革的进程加速变化。一方面，电力作为关系国家经济发展和社会稳定的重要行业，具有初始投资规模大、回收周期长、生产运营专业性强、生产资料不易转移等特征，这些特征决定了电力天然存在垄断属性和规模经济效应。如果市场缺少监管、放松管制，规模效应产生的市场力势必会对公平竞争的市场环境带来冲击，充分发挥市场发现价格的作用更是无从谈起。因此，政府对电力行业的监管是保障电力生产和使用环节安全稳定、公平有序必不可少的。另一方面，部分行业人士戴着“有色眼镜”以“有罪推论”看待市场带来的新变化，认为市场独立运行一定不可靠，将市场化改革优化资源配置的主要目的与防范失灵的小概率应急措施本末倒置，以民生保供、干预市场失灵为借口，行人为控制市场之实，造成了监管的滥用。从一般规律看，市场建设和监管水平是一起提升、趋于完善的，市场发生问题时也一定能在监管领域暴露问题。因此，尽快建立并完善与新型电力系统相适配的电力监管体系，解决对市场的低效管理和干预滥用，扫清电力市场化改革存在的阻碍，是一项亟需我们完成的任务。西方发达国家自上世纪90年代起先后完成了电力市场化改革，并针对市场监管中存在的漏洞进行了法律、规则的修订。我国的电力市场化改革还在初步阶段，旧有管制体系转型、市场监管的发展还有大量的提升空间。不同的市场体制和更为复杂的能源人口矛盾，决定了我们不能照抄欧美的现行政策，不能把市场监管涉及规划、运营、价格的全面职能“弱化、矮化”，变成控制市场力、阻止发电这个“亏损专业户”获得合理价格的管制行为。可供参考的国际经验也一定程度上为我们指明了电力市场监管的发展方向。
电力市场监管的意义
现代市场经济理论和实践已经证明，市场不是万能的。原因在于市场机制发现边际成本的前提是完全竞争，但实际上任何商品市场都不存在完全竞争，市场信息不对称与逆向选择会加剧投机行为，因此在“监管失灵”的情况下，市场运行结果将出现偏差，即市场失灵。监管是政府调整和校正市场行为的重要手段，对电力市场而言，监管的引入使电力企业转变为特许经营模式，在引导市场有序发展、平衡发电企业与用户利益、协调系统安全与经济性等方面发挥了无可替代的作用，表现为以下三点：
长远和眼前
电力企业往往更关注眼前的利益，很多时候的投资并没有考虑电源类型、位置布局的合理性，甚至会盲目跟风扎堆建设。另一方面，对整个系统来说，需要超前布局规划来完善电网结构、保障可再生能源消纳；更需要结合电网运行状况，科学分析电网存在的薄弱环节，提高供电可靠性和供电质量。以现阶段情况为例，监管机构在制定电源规划、纠正煤电机组作为可靠性调节电源投资遇冷及适时推动建立容量电价、应急备用机制方面，发挥着不可替代的作用。
局部和整体
电力作为技术含量高、交易过程复杂的一种基础商品，市场化交易中用户相对分散的需求和远远低于生产者的专业性知识使其自然成为相对弱势的一方。电力体制改革的目的旨在进一步优化资源配置，使发电企业、用户一起分享发展的红利，实现帕累托改进。为保护用户的整体利益，需要监管机构设置限价、确定竞争边界。
成本与安全
纵观国外发生的历次大规模停电事件，包括市场设计缺失在内的监管不力导致电力设施超期服役、有效容量不足是共性原因。我们通常以收益率来评价经济性指标，为了追求最大利益，势必充分利用现有资源并严格控制成本支出。但从系统安全层面出发，又会得出新建装机容量越高越好、设备备件越多越好的结论。建立成本-安全模型是单个投资主体无法完成的任务，需要将其作为监管机构的重要职责，在成本和安全之间寻找动态平衡，既不过度保守重视安全而失去经济性造成冗余，也不应刻意追求提高利用小时数、拖延机组带病运行，造成部分时段系统失稳、用户停电。
可见，监管是市场建设中不可或缺的一环，市场监管的优劣决定了市场运行是否安全可靠、是否能充分发挥市场的天然职能。对比欧美不同市场电力监管的异同，分析其政策法规实施效果的优劣，从而选定合适的参考范本，对帮助我们少走弯路、解决监管制度中的疑难杂症或大有裨益。
典型市场监管的国际经验
行之有效的市场监管不仅要随着社会发展和技术进步实时修订完善，更需要在市场运行陷于困境时进行大刀阔斧的革新。欧美电力市场监管也曾经历诸多曲折，传统监管模式发展后期，其信息不透明、审查滞后的缺点日渐凸显；加之产业规模增速的放缓，使垄断和不正当竞争行为愈演愈烈，进而推高电力成本，公共事业单位基本无力投资新的项目，供应短缺的问题进一步加剧。正是为了解决计划体制下垄断和不正当竞争带来的行业效率低下，才启动了市场化改革，经历几十年风雨，监管和市场一同成长，才形成了各国各具特点的市场监管体制机制。
美国电力市场监管的“分权制衡”
“分权制衡”是西方国家普遍运用在管理活动中的重要原则，即使监管机构也并非不受制衡。为了对监管机构拥有的权力进行监督和制约，摆脱利益相关方对市场监管的影响，美国电力市场中引入了“第三方监测”机制并发展完善至今。
美国的电力市场监管机构是联邦能源监管委员会（FERC）及各州公用事业委员会（PUC）。随着市场规模的不断扩大、跨州交易频次的增加和独立系统运营商（ISO）的组建，FERC将很多原本隶属PUC的权力收归自身，得以在更大的区域范围内实行统一的监管标准。FERC的监管范围涵盖电力批发市场，跨州输电价格，电力企业兼并、重组、转让和证券发行，电力企业会计准则和电网可靠性标准，实施联邦电力法及相关能源法案等。权力的背后难免滋生腐败和权力的滥用，第三方监测作为对监管机构的补充，不仅协助分析市场规则和调度程序存在的漏洞、发现市场主体的违规行为，也对监管机构的管理决策进行分析研判和监督，实现了“对监管者的监管”。第三方监测已在美国PJM、MISO、ERCOT、NYISO等多个市场取得成功，其专业、客观和时效性为人称道。第三方监测承担方的确定由监管机构以公开招标的方式对具备资质的专业公司进行选拔，监测报告的内容涵盖对市场规则、市场结构、市场行为、市场供需的评估及完善建议等方方面面，其深度和广度甚至远远超过了部分国家的监管报告。特别要注意的是，第三方监测公司不得与市场成员有任何利益关联，监管机构和市场成员也不得干预第三方监测公司的工作和人事安排。第三方监测体系的建立为市场监管的发展提供了一个新的可选项，更具专业性的第三方监测主体独立于电力监管机构和运营机构，通过各种手段及时地收集、统计市场的资料和数据，从而为市场稽查乃至行业监管提供决策支持，确保市场公开、公平和公正地运行。
欧洲统一电力市场监管的“以简驭繁”
欧洲国家疆域有限又都有着较强的平权独立意识，统一监管在欧洲寸步难行，统一电力市场的融合必须以保留每个国家独立的监管机构为条件。欧盟通过成立监管合作组织，将工作侧重于市场少数核心环节，不干涉繁杂、标准不一的国内监管业务，有效实现了电力在欧洲大陆的互济和优化。
欧洲现有能源监管体系的形成源自《第三能源组合法案》（Third Energy Package），它通过强化各国监管机构（NRAs）的权力和独立性，设立欧盟能源监管机构合作署（ACER），同时在既有的欧洲能源监管理事会（CEER）配合之下，建立起一套自上而下完整的监管合作机制，为欧洲各国能源监管机构和欧盟委员会高层之间提供了协调和交流的平台，实现了对电力市场的开放整合。《第三能源组合法案》对各监管机构的权力范围进行了明确划分，其中ACER专注于跨国交易和制定、完善框架规则，监督能源批发市场的合规性和透明度；CEER负责推动规则执行并保护能源消费者权益；NRAs对本国电力市场中涉嫌滥用市场力的行为有绝对的调查和执法权；对于跨境案件，ACER有权要求NRAs立刻展开调查，并与NRAs成立联合调查小组。监管的有效整合使欧洲统一电力市场逐渐扩展到30多个国家，它的组建对成员国之间资源优势互补、降低能源对外依存度和清洁能源的大范围消纳发挥了极为重要的作用。欧洲的情况与我国存在一定程度的相似性，西部丰富的自然资源和东部稠密的人口分布情况决定了大规模、长距离的跨省跨区输电的必要性，考虑到不同省份的用电习惯和电价承受能力差别，区域之间的融合是统一电力市场建设必然要考虑的内容，特别是跨省跨区交易、电网代理购电等涉及多方利益主体的问题，欧洲统一电力市场的成功为我们打破省间壁垒、统一监管标准提供了一个实践参考。
澳大利亚电力市场监管的“多管齐下”
澳大利亚电力市场中有多个联邦层级的监管机构，《国家电力法》对这些机构的职能进行了覆盖全面、界面清晰的分工，确保各电力监管机构的独立性和专业性，各自的监管职能都获得了法律的明确授权，避免其权力交叉和滥用权力。
澳洲电力市场由澳大利亚政府联席委员会（COAG）、澳大利亚能源市场委员会（AEMC）、澳大利亚能源监管局（AER）三个机构负责监管。其中COAG负责制定相关法律，如国家电力法、可再生能源法、国家能源零售法、竞争与消费者法案等；AEMC负责制定及修编电力市场运行规则及相关配套机制，会在第一时间对市场中发现的漏洞和不合理条款进行完善修改；AER是监督规则执行情况和实施电价监管的机构，三者以法律、规则、具体执行为分界互不干涉、衔接配合。另外，澳大利亚能源市场运营中心（AEMO）和澳大利亚竞争与消费委员会（ACCC）作为对监管体系的补充，分别负责对市场运行指标进行监测和监控市场竞争行为。最后，澳大利亚政府能源委员会（COAG EC）负责监管AEMO、AEMC和AER，实现了监管闭环。
我国电力市场监管“大船待调头”
我国电力系统结构庞大、人员体系繁杂，在电力市场改革转型刚刚起步的阶段，与之配套的监管体系也需要同步革新。恰如一艘存在巨大惯性的航船，习惯了原有过度依赖的“保姆式监管”，需要一个缓冲的过程来逐步实现传统监管模式的退出，逐步建立和完善现代监管体系。值得说明的是，部分省份已对未来可行的监管模式展开了探索，并取得了一定的积极效果。广东是我国第一个提出监测概念的省份，其监测单位的产生机制、监测工作内容、监测报告的完整性方面都与国际接轨保持一致，为我们进一步吸取国外先进经验作出了良好表率。但同时，广东第三方监测也暴露出对象仅限于市场主体，且第三方监测的重头戏——监测报告未能向市场主体公布。这并未打破原有监管的思维定式，造成了电力监管机构和市场运营机构的权力仍未得到有效约束，仅内部传阅的监测报告沦为了监管机构的“参考材料”，违背了设立第三方监测的初衷。之所以说第三方监测机制不失为我们可以学习引入并大范围普及的“他山之石”，是因为通过监管机构和第三方监测的相互协助与制衡，能有效约束监管人员，使其行使职权“如履薄冰”；同时，由于我国的市场监管经费来自政府拨款，薪酬水平难以吸引业内顶尖专家甚至外籍专家为我所用。通过向市场主体征收第三方监测经费，解决这部分人员问题，市场监管和监测水平将得到极大提升，也标志着市场标准化运营同国际接轨迈出重要一步。
综合国外市场的建设经验来看，我国的电力市场监管在以下几个方面还有待完善：
一是监管的法律、法规不健全。对于法律而言，判罚是维护法律权威性最后也是最有效的手段，适度的量罚标准对市场违规行为会起到极大的震慑作用。我国的《电力监管条例》发布于2005年，《电力法》虽于2018年修正，但是二者对电力市场监管鲜有提及，市场监管立法的更新完善已远远落后于电力市场改革的进程。现阶段，监管机构对电力相关法律中没有明确条文依据的违法行为主体，只能处以一万元以下的罚款，过低的违规成本与高昂的非法所得形成鲜明对比，诱使市场主体铤而走险参与投机。健全的法律法规体系对提升监管效力有着事半功倍的作用，有法可依、有法可罚才能大大减轻不正当竞争给市场监管带来的压力、将违规行为消灭于萌芽。首先，应通过立法对市场监管机构的权责予以明确，解决电力监管中存在的权力交叉、职责不清的问题，保证市场监管机构的正当性与独立性；其次，需要通过法律来对市场监管机构的监管行为和监管程序进行规范和约束，增强电力监管的标准性、合规性；再次，应及时删减、修改电力法中与现代电力市场发展相悖的规定与条款，体现法规的科学、严谨和国家权威；最后，法规的制定要体现市场的公平性、普适性，充分保证中小群体和新型市场主体的合法权益。
二是过度监管、滥用市场干预现象普遍。这里要区分一个概念，即“监管和市场干预”是市场良好运行的必要保障，但过度的监管不仅不能从根源解决问题，反而会进一步放大主体矛盾和市场漏洞，降低市场效率。例如最近网上热议的澳洲NEM市场停摆事件，抛开国际能源紧缺的背景不谈，运营机构AEMO不合时宜的限价调整进一步放大了供需矛盾，造成火电机组停机，导致市场暂停。试想如果市场运营机构能坚持正常反映供需的高电价，及时提高二次限价水平，引导用户侧按急需程度有序用能，不仅发电商的利益会得到保障，电力系统也能够保留更多的安全裕度，也许结果就完全不一样了。目前我国的电力体制和监管体制仍保留大量计划时代的影子，某些省份在已设置有结算价格上限的基础上，仍采取不合理的监测机制强制替换正常反映市场供需关系的机组报价，最终形成低成本大机组不经济运行、高成本小机组亏本发电的尴尬场面。种种不合理的干预措施直接侵害了市场主体的合理收益，导致用户入市意愿微弱，发电商的投资计划被打乱，长此以往系统安全可靠性势必下降。
习总书记要求，“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”既强调市场在资源配置中的“决定性作用”，尊重市场运行规律，同时要求“更好发挥政府作用”，创新监管方式，准确定位市场和政府的关系，推动有为政府和有效市场更好地结合。只有我们的管理者彻底打破原有计划经济思维的束缚，敢于充分发挥市场经济的特有魅力，监管和市场发展的关系才能从对立变得相得益彰。可喜的是，越来越多的监管者能灵活掌握施加干预的场景。以近日广东省及时叫停二级限价来看，“容忍”反映供需紧张的高电价并未影响市场秩序，监管机构为发电企业注入的强心剂有力保障了电力供应，并正确引导用户侧合理用能，顺利化解了可能发生的供电短缺问题，促使了后续市场价格随供需缓解的正常回落。
三是监管职能分散，不利于统一管理。从理论上说，市场监管机构应具备市场准入、价格管制、行政执法的权力。世界范围内，大部分成立了电力市场专责监管机构的国家，都会将价格监管权力赋予该专责机构。目前我国的情况是，发改委行使电力规划、电力定价及项目审批职能，国家能源局及其派出机构负责组织制定电力产业政策及相关标准、监管电力市场运行，财政部负责制定电网经营行业产品成本核算制度，部分地区的工信部门也对电力有着管理权限。不同部门协同管理、职能却缺少立法依据，难免会造成权力分散交叉，这种“九龙治水”的监管局面会给监管效率带来一定的损失，具体表现在当多个监管者同时面对一个被监管者时，协调难度大、协调成本高，被监管者无法同时满足每个监管者的要求而产生大量重复性工作。作为对比，澳洲的多个监管机构以《国家电力法》划分的业务范围为基础，结合工作实例对权力划分进行修订，尽可能消除职责交叉和职责真空，在主体遇到问题时能清楚了解到该向哪个管理机构作出汇报，做到权责分明。对于这个问题，应尽快划分政府职能分工，使具备监管权限的机构尽可能减少，特别是电价监管这类核心职能，不能由两家机构分担管理。改革初期，可通过建立协商机制，为剥离电力监管职能的机构提供充分发表建议、便捷工作衔接的平台，但是决策机构的核心地位和政策发布的遵照落实必须得到保障。
四是电力市场监管信息化建设落后。按照国务院《政务公开工作要点》要求，监管机构的监管依据、过程与结果均应对公众公开，接受公众的监督，公众可以通过互联网、查阅公报或者具体申请等形式，获得政府信息。信息的透明公开是保障市场监管有效性的必要手段，我国的电力市场监管，还鲜有定期、规范的信息发布机制，信息公开内容也不尽详实。加快电力监管信息化建设，有利于提高电力监管效率，全面系统地了解电力生产状况、电力供需态势；有利于打破垄断，充分引入竞争，优化资源配置，最大程度发挥市场的作用。只有增加透明度，才能获得公众认同，提高监管的有效性和认同感。
对电力市场监管的讨论伴随了电力市场化改革的整个过程，在现货试点建设日趋完善、全国统一市场大幕拉开在即的背景下，未来的市场监管该是什么样子应有一明确定论。恰如守护孩子成长的父母一样，监管的目的一定是为了保障市场的高效运行和健康发展，而不是将大量人为的意志施加到市场，加以层层约束。同样，“父母”对“孩子”的保护，也应建立在明确的责任划分和机制保障基础之上。监管机构不断完善规则、弥补市场运行漏洞，搭建倾听市场主体建议的平台；市场主体也乐于支付更多的监管成本以维护透明、公正、和谐的市场氛围，相得益彰的“双向奔赴”自然水到渠成，否则将“虎兕出于柙，谁之过与？”电监会的撤销和《电力监管条例》长久未得到应有的修订，使我国的电力市场监管已在原地踏步了很久，现在我们又站在了选择的十字路口，希望乘着落实“双碳”目标和建设新型电力系统的这一波大潮，对市场监管的改革能为我们带来一些新的亮点。
本文刊载于《中国电力企业管理》2022年9期，作者单位：中国大唐集团有限公司
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