能耗“双控”转向碳排放“双控”——访国网新疆经济技术研究院院长王晓斌

摘要：前全国碳市场仅纳入发电行业，同质化程度较高且减排成本差异不大，碳减排成本下降的空间有限。国家能源局数据显示，2021年我国煤电度电煤耗大约为305克，已经优于美国和德国，仅次于日本，根据现有技术水平和未来技术发展路径难以实现较大水平的煤耗降低。未来全国碳市场应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，深化通过碳市场来降低全社会减排成本的成效。

中能传媒：我国提出能耗“双控”向碳排放“双控”转变有哪些重大意义？

王晓斌：自2020年“双碳”目标提出以来，我国加快完善顶层设计、谋划路径举措，相继出台“双碳”指导意见以及分领域分行业实施方案，碳达峰碳中和“1+N”政策体系日臻完善。但是，实现“双碳”目标的涉及面广、周期长，一些地方忽视客观规律、盲目行动，特别是2021年国家发展改革委对部分省区能耗强度、消费总量发出“红灯”预警后，部分地区为了竞争性完成能耗“双控”指标，甚至出现了“运动式”减碳、“一刀切”停产限产等错误行为，直接导致“双碳”目标实施推进初期在煤炭、电力等方面发生了短期的供给收缩问题，对经济社会正常运行造成较大冲击，原有的能耗“双控”制度在“双碳”目标下存在实施挑战。因此，2021年中央经济工作会议中首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，打破了能耗“双控”对可再生能源利用的约束，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求，对于促进节能提效、保障合理用能、调整能源结构和产业结构、减少温室气体排放、支撑经济持续高质量发展具有重要意义。

中能传媒：目前，我国能耗“双控”实施情况如何，碳排放“双控”基础条件怎样？

王晓斌：“十三五”时期，我国建立并持续完善能耗“双控”制度，能耗“双控”工作取得积极成效。能耗“双控”制度由建立到实施的过程中，也存在管理缺乏弹性、不能反映不同品种能源的单位能耗排放强度差异等弊端，执行时在地方层面出现一定程度的偏差，例如部分地区采用限电限产措施完成能耗“双控”指标，引发一定程度的社会舆论风险。因此，2021年9月，国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，合理控制能源消费总量并适当增加管理弹性，进一步促进各地区深入推进节能降耗工作，不断提高发展的质量和效益。

现阶段，“双碳”工作还处于起步阶段，碳排放统计核算等碳排放“双控”的基础和条件还比较薄弱，能耗“双控”向碳排放“双控”转变将是一个长期过程，需要大量的基础工作支撑和全面的经济社会发展予以保障，各地区各部门需要提前谋划、及早部署、精准施策，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变，科学有序推进实现“双碳”目标。

中能传媒：能耗“双控”向碳排放“双控”转变将给能源行业带来什么变化？

王晓斌：2020年12月的气候雄心峰会上宣布“到2030年，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上”。我国更高的气候目标要求经济发展与碳排放脱钩必须进一步深化和加速，促进技术和资金转向能源低碳发展行业领域，助力能源行业持续向清洁低碳方向迈进，实现能源结构调整和绿色转型发展。目前，我国新能源在技术创新和产业化等方面都取得重大进展，结合良好的新能源发展基础，在构建新能源占比逐渐提高的新型电力系统目标的带动下，新能源的规模发展将带动技术产业化提升、成本进一步下降，改善政策环境、市场机制等非技术因素，同时将加速储能、智能电网、氢能、电动汽车等快速发展，全面提高发展质量。

中能传媒：能耗“双控”向碳排放“双控”转变对能源行业提出了什么新要求？

王晓斌：首先，要求能源行业以节能高效为基本方针，把节约能源和提高效率贯穿到能源发展的全过程和各领域，促进化石能源与清洁能源协同互补发展。以煤电行业为例，我国大型发电站的发电效率已经达到了相当高的水平，中小型机组还有很大的效率提升空间。根据国家能源局公布的数据，我国亚临界机组还有近4亿千瓦，这部分机组的煤耗存在能耗偏高、灵活调节能力不足等问题，需要通过实施改造升级提升清洁高效水平。

其次，要求能源行业以绿色低碳为根本方向，不断加快清洁能源开发应用和化石能源绿色低碳开发利用，推动煤炭和新能源优化组合。能源结构以煤为主是我国的基本国情，但在“双碳”目标提出后的一年多时间里，不少地区忽视发展实际和发展需要搞起了“碳冲锋”、运动式“减碳”。如今，随着我国能源转型一系列目标和要求的逐渐明确，应遵循能源转型发展规律，逐步打破煤电及化石能源主体地位，推动新能源逐步成为装机和电量主体，推动煤电逐步成为调节性和保障性电源，实现传统电力系统向新型电力系统的平稳过渡、有序衔接。

最后，要求能源行业以科技创新为发展动力，坚持技术引领能源产业转型升级，实现高附加值价值链转移。经过数十年发展攻关，我国能源科技水平有了长足进步和显著提高，但与世界能源科技强国和引领能源革命的要求相比还存在较大差距，总体上跟随式发展特征较为明显。面对新形势新要求，必须把自主创新摆在能源科技创新的核心位置，发挥市场在科技创新资源配置中的决定性作用，加快能源领域关键核心技术和装备攻关，实现能源科技高水平自立自强。

中能传媒：在能耗“双控”向碳排放“双控”转变的过程中存在哪些挑战，有何建议？

王晓斌：首先，加快建立统一的碳排放统计核算体系。目前我国碳排放核算监测标准规范、技术手段、管理机制等仍有大量欠缺，现有碳排放核算工作存在标准边界模糊、基础数据薄弱、核算方法滞后等现实问题，难以适应“双碳”工作形势和要求，亟须通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设、建立完善监管制度等措施加快调整完善。

其次，加强碳排放“双控”的顶层设计。以能耗“双控”制度的相关经验教训来看，能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，因此我国西部地区普遍面临着能耗指标不足的窘境。必须加强碳排放“双控”的顶层设计，采取分阶段、分步走的实施策略，先明确碳排放强度控制，随着各地区各部门排放“家底”的逐步清晰，再逐步过渡到绝对总量控制，避免碳排放“双控”制度在短期内对经济和行业竞争力造成过大冲击。

最后，逐步扩大碳市场覆盖范围。目前全国碳市场仅纳入发电行业，同质化程度较高且减排成本差异不大，碳减排成本下降的空间有限。国家能源局数据显示，2021年我国煤电度电煤耗大约为305克，已经优于美国和德国，仅次于日本，根据现有技术水平和未来技术发展路径难以实现较大水平的煤耗降低。未来全国碳市场应逐步纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，深化通过碳市场来降低全社会减排成本的成效。

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