发电环节

《能源法》十年坎坷再起航

2015-09-06 08:58:12 中国经营报 作者:王力凝

 搁浅多年的《能源法》立法工作再度起航。

在8月下旬举行的“2015能源法年会”上,中国能源法研究会副会长、华北电力大学能源法研究所教授周凤翱介绍称,在2008年《能源法(送审稿)》之后,今年《能源法》立法工作再度启动。课题组在上半年召开了几轮征求意见座谈会之后,在今年的7月和8月进行了两次集中《能源法》修改,后面还将进一步修改和完善。

根据8月5日国家发改委的通报,《能源法》的立法工作已列入国务院2015年“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”。

由于《能源法》仍在修订中,距离报送国务院、全国人大审议仍需要时间。但相比往年,其进程无疑已在提速。

“《能源法》曾由15个部门共同制定,起草之初就饱受部门及央企间利益博弈的影响。”一位参与《能源法》起草的专家称,不仅如此,由于已经出台的《电力法》《煤炭法》《可再生能源法》等下位法出台的年代背景目的不同,难以形成能源法律体系的“合力”,这种制度的缺陷也让《能源法》在突出宏观和整体性时困难重重。

长期以来,能源行业的规章制度依赖于政府的“红头文件”。作为行业的基本大法,《能源法》的尽快出台,也契合了中国进行能源改革有法可依的现实需求。

《能源法》大修

“全面把握、突出重点是本次修改的原则。”据周凤翱称,在法条表述上,要增加可操作性、具体化,在框架要素的设计上将重点考虑中央关于能源发展的重要意见,将国家的基本能源政策法律化。

据了解,仅第一条立法目的就要进行修改,将突出“规范能源开发利用和管理,促进能源产业发展、优化能源结构、提高能源效率,保障能源安全,促进经济社会可持续发展”。

另外,对于能源管理部门也会有所修改,原意见征求稿中将管理部门表述为“国务院能源主管部门”,而本次修改将统称为“能源监管部门”,综合监管明确为国家能源局和发改委,专项监管为其他十几个部门。

更为重要的是,本次修改将集中调整《能源法》与涉及能源行政管理的纵向法律关系、生产流程的横向法律关系、以及能源对外合作的涉外法律关系三个大方面的关系。

同时,涵盖到十三个“全局性”的法律问题,包括确立能源战略、体现能源战略方针和目标、确立能源资源国家所有权、提炼能源发展基本政策、能源战略与规划、规范能源开发生产、能源供应消费、能源安全保障、农村能源发展、能源科技进步、能源国际合作、政府监督管理体系、违法责任。

同时,计划在修改中将上述法律问题总结建立十项法律基本制度。

据了解,正在修改的《能源法》和8年前公开意见征求稿相比,将会动“大手术”,而非“小修小补”。

事实上,早在 2005年就设立了国家能源领导小组及其办公室,并由其牵头起草《能源法》。

在法律起草过程中,国家能源办、国务院法制办、发改委、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国务院国资委、环保总局、安监总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办共15个部委组成《能源法》起草工作组。2006年3月,相关起草专家组成立。

据中国法学会能源法研究会会长叶荣泗曾回忆称,当时《能源法》起草的大纲就包括了三个方案,共20多稿,反复经过了数十次的修改,并形成了草案的第四稿。

2007年12月由原能源办对外公布意见征求稿,并在随后的两个月里广泛征求社会各界的意见与建议,随后工作组根据反馈的意见再度进行了修改。2008年11月,国家发改委向国务院递交送审稿。

然而,蹊跷的是相对于《能源法》最初起草的备受关注,随后长达八年的时间里,官方的这一工作再无任何进展。

“这中间涉及到很多的问题。”一位曾参与《能源法》起草的专家告诉《中国经营报》记者,2008年之后国际以及中国能源形势发生了跌宕起伏的变化,国际油价暴涨暴跌、全国遭遇大范围“电荒”,国家相关部门也将关注点放在了眼前发生的问题上。

“特别是中国历来习惯了行政代替法律,政府代替市场,有什么问题需要解决就出台一个‘红头文件’,这种方式必然拖累了法制的进程。”上述专家表示。

不仅如此,从能源行业的法律体制上看,由于中国已经出台了《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》等法律,《能源法》如何避免与这些法律的交叉、重复,又要体现很强的操作性,仍面临困难。

在征求稿公布后,《能源法》学界研究人士也指出其中存在内容与其他法律重合、重点不够突出、缺乏前瞻性和操作性等多个问题。

正因如此,学界对于《能源法》的定位仍多有争论,这到底是一个行业的基本法还是一个与其他能源法律平行的法律。

5月底,中国能源研究会在北京召开了能源专家座谈会,在6月底召开能源局各司征求意见座谈会。随后的7月22日和8月3日,《能源法》联合工作组进行了两次集中修改文稿。

而让《能源法》“难产”的原因还在于,原来的15个部门以及央企之间的博弈从起草之初就从未停止过。

长期以来,能源行业在监管上“九龙治水”。这种监管上的分权,使得能源领域没有统一的管理体制,而《能源法》作为一个部门法,亦缺乏有效的政府部门推动。

此前在《能源法》起草、修订过程中,业内亦曾预期,《能源法》将倒逼能源部的成立。但根据本次修改的思路,业内曾期盼的“大部制”或也将成为幻想。

“护航”能源改革

虽然历经十年周折,但近年来相关部门的表态及行动,已经让业内重新期待《能源法》的出台。

中国能源法研究会副会长、阳光时代律师事务所首席合伙人陈臻认为,《能源法》作为综合性法律对于中国立法框架是总体上的规划,要在宏观上把握能源战略和未来走向,为单行法律提供依据。

据了解,今年以来,国务院法制办、发改委和能源局的领导也对中国能源法研究会的《能源法》立法工作提出很多修改意见。特别要求注重新的背景和新的形势变化,包括去年高层在中央财经领导小组第六次会议提出的“消费革命、供给革命、技术革命和体制革命”和有关政策文件中新的表述。

在中国法学会能源法研究会副会长肖国兴看来,能源革命是在能源发展中的突变,具有爆发性和尖锐性,有深刻的政治、经济、技术背景,而这也为《能源法》的进行提速提供了契机。

进入2015年,中国已经开始实施新一轮电力体制改革和油气改革,能源领域的改革呈现出加速趋势。

“能源革命其实最核心的是还原能源商品属性,建立现代能源市场体系。” 肖国兴认为,全面深化改革也是能源领域的实际行动和市场机制成熟的表现。所以在法律的制度设计上,可以进行国有企业产业组织能力再造,促进民营资本投资产权的实现,让负面清单给出市场的范围;在消费革命中,更多地考虑财政激励和产权激励之间的关系,控制总量,控制能源强度;在技术领域强调技术型企业家的培育。 “能源革命其实最核心的是还原能源商品属性,建立现代能源市场体系。” 肖国兴认为,全面深化改革也是能源领域的实际行动和市场机制成熟的表现。所以在法律的制度设计上,可以进行国有企业产业组织能力再造,促进民营资本投资产权的实现,让负面清单给出市场的范围;在消费革命中,更多地考虑财政激励和产权激励之间的关系,控制总量,控制能源强度;在技术领域强调技术型企业家的培育。

“未来几年,需要继续加快推进能源立法工作,保证能源领域的重大改革于法有据。” 中国法学会研究部副主任李存捧亦表示。

据了解,1995年颁布的《电力法》重修工作也同样被列入国务院深化改革工作中。电力改革方案虽已出台,但现行改革已经和此前的法律条文 “脱轨”。

不仅如此,后期《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》等能源配套法律也有修改空间。

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